El problema de la despoblación centra recientemente la atención del legislador, situado ante la necesidad de dar respuesta al cambio que, ya desde hace décadas, se ha producido en el modus vivendi de los españoles. El asentamiento de la población en las ciudades con abandono del mundo rural obliga a plantearse su viabilidad como polo de atracción social y los medios para conseguirla. Galicia y Castilla La Mancha acaban de aprobar sendas leyes que abordan la cuestión demográfica, y en Extremadura y Castilla y León se encuentran en tramitación.

1. Planteamiento

La despoblación es el problema más acuciante actualmente del medio rural. El envejecimiento, la salida de población joven, la caída de la natalidad y la baja densidad demográfica, suponen una “tormenta perfecta”, que, sin medidas correctoras específicas, llevarán a la inviabilidad demográfica de buena parte de los municipios rurales españoles a corto o medio plazo.

Desde numerosas instancias se ha subrayado la importancia del cambio demográfico y la necesidad de una urgente respuesta por parte de los Estados.

La Agenda 2030 de Naciones Unidas ha incluido entre los Objetivos de Desarrollo Sostenible el de “Garantizar la igualdad de oportunidades (…),” (ODS 10.3), referente principal en la solución del problema demográfico. Para su consecución propone “Apoyar los vínculos económicos, sociales y ambientales positivos entre las zonas urbanas, periurbanas y rurales fortaleciendo la planificación del desarrollo nacional y regional” y “Promover y aplicar leyes y políticas no discriminatorias en favor del desarrollo sostenible” (metas 11.a y 16.b).

El Informe de progreso del año 2020 sobre la implementación de la Agenda 2030 en España, hace referencia a “la incorporación de la perspectiva demográfica en todas las acciones de gobierno, como respuesta al fenómeno creciente de la despoblación en municipios de menor tamaño”.

En la misma línea, las Directrices de la Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico, aprobadas por Acuerdo de Consejo de Ministros de 29 de marzo de 2019, contemplan la necesidad de “incorporar el impacto y la perspectiva demográfica en la elaboración de leyes, planes y programas de inversión, favoreciendo la redistribución territorial en favor de una mayor cohesión social”.

El informe de la Comisión Europea sobre “El impacto del cambio demográfico en Europa” pone de relieve que “A la hora de contrarrestar los efectos del cambio demográfico local y regional, deben tenerse en cuenta los motivos que llevan a una persona a trasladarse a una región o a abandonarla. A menudo es una cuestión de oportunidades de empleo y calidad de vida. La calidad de vida en una región específica puede verse influida por muchos factores distintos, ya sea el entorno natural, el acceso a servicios (atención a la infancia, accesibilidad para las personas con discapacidad, educación de buena calidad, atención sanitaria, cuidados de larga duración, vivienda, ocio y servicios culturales) o la disponibilidad y calidad de la infraestructura (carreteras, transporte ferroviario, suministro de energía o acceso a Internet). Toda respuesta política que aborde los desafíos regionales debe centrarse en la situación sobre el terreno. Esto se debe a que la situación difiere de un país a otro y dentro de un mismo país; en algunos lugares la brecha entre las zonas rurales y las urbanas es mayor y contrarresta la tendencia general”.

En nuestro caso, el informe sobre España del Semestre Europeo 2020, refiere que España se enfrenta a problemas de envejecimiento y despoblación en las zonas rurales, lo que supone un reto para la prestación de servicios básicos como la atención sanitaria y los cuidados de larga duración, así como a presiones demográficas en las grandes zonas urbanas.

Según los datos estadísticos, en España las Comunidades Autónomas más aquejadas por la pérdida de población son Castilla y León, Asturias, Galicia y Extremadura. Ahora bien, en ellas, la pérdida de población no se produce solo en el mundo rural, sino que también afecta a las ciudades por la emigración de sus jóvenes más formados, a consecuencia del tamaño y escasa diversificación de sus economías. Esto pone de manifiesto la dimensión regional del cambio demográfico y sus efectos, más allá de la diferenciación rural/urbana”.

2. Leyes sobre despoblación

Las iniciativas legislativas que hasta ahora han abordado en el derecho interno la cuestión demográfica no son numerosas. Sin perjuicio de la adoptada por el legislador estatal, ya en el año 2007, actualmente vigente, la mayoría de ellas son de aprobación reciente -o incluso se encuentran en tramitación- y proceden de aquellas Comunidades Autónomas en las que son más acuciantes los problemas de despoblación.

Todas estas normas se caracterizan por su transversalidad, dada la multiplicidad de los sectores desde los que puede ofrecerse solución a la cuestión, por lo que tienen la virtud, al menos en su planteamiento, de intentar dotar de coherencia a las distintas políticas públicas que pueden emprenderse para abordar el reto demográfico.

2.1 Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural

A nivel nacional, una primera norma que aborda con vocación general la cuestión demográfica es la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural, cuyo objeto es el de “regular y establecer medidas para favorecer el desarrollo sostenible del medio rural en tanto que suponen condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio de determinados derechos constitucionales y en cuanto que tienen el carácter de bases de la ordenación general de la actividad económica en dicho medio”. De este modo, la Ley se dicta, principalmente, al amparo del artículo 149.1ª.1 y 13 de la Constitución, sin perjuicio de las competencias atribuidas a las Comunidades Autónomas en sus respectivos Estatutos de Autonomía (DF 5ª y art. 1); y entre sus objetivos generales pretende “Mantener y mejorar el nivel de población del medio rural y elevar el grado de bienestar de sus ciudadanos, asegurando unos servicios públicos básicos adecuados y suficientes que garanticen la igualdad de oportunidades y la no discriminación, especialmente de las personas más vulnerables o en riesgo de exclusión” (art. 2).

En su Título I, junto a las acciones generales (capítulo V), recoge las “Medidas para el desarrollo rural sostenible” (capítulo VI) diferenciadas por materias:

• Medidas de fomento de la diversificación económica: Entre las que se incluyen las destinadas a incentivar el sector agroalimentario, silvícola y el derivado de la caza y pesca en las zonas rurales, así como el comercio, el turismo rural e iniciativas locales de desarrollo rural.
• Acciones de conservación de la naturaleza y gestión de los recursos naturales del medio rural.
• Medidas de creación y mantenimiento del empleo en el medio rural, en especial para mujeres, jóvenes y personas con discapacidad.
• Medidas relativas a las infraestructuras, equipamientos y servicios básicos. Incluyen las destinadas a mejorar la oferta de servicios de transporte público en el medio rural; la conectividad de los núcleos de población del medio rural entre sí y con las áreas urbanas; el abastecimiento energético sostenible, en particular mediante la extensión de una red de energías renovables de bajo impacto ambiental (art. 24); y la prestación coordinada de los servicios públicos locales, en particular, el de gestión de residuos.
• Medidas de eficiencia y buen uso de los recursos hídricos en el medio rural, con particular atención a la modernización de regadíos.
• Fomento del uso de las tecnologías de la información y la comunicación, mejorando la cobertura de las telecomunicaciones en todo el medio rural.
• Medidas para incrementar la seguridad ciudadana, entre ellas, la de mejorar la presencia de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en las zonas rurales.
• Prestación de una educación pública de calidad, que pueda permitir el mantenimiento de una adecuada escolarización en los municipios rurales.
• Medidas para el mantenimiento de una oferta cultural estable y próxima en el medio rural: a través de espacios y actividades culturales, Dotación de bibliotecas públicas y protección del patrimonio histórico-artístico.
• Mejora de la sanidad, en particular de la Atención Primaria y de urgencia.
• Mejora de la protección social, a través del acceso a las prestaciones del sistema de dependencia y otros programas sociales, la integración social de los inmigrantes, el apoyo e inserción laboral de la mujer rural y los jóvenes.
• Incentivos a los empleados públicos, en particular docentes y sanitarios, que realicen su actividad profesional y residan en el medio rural.
• Compatibilizar el desarrollo urbanístico con el mantenimiento del medio ambiente y facilitar el acceso a la vivienda de los ciudadanos del medio rural.

Para la instauración de estas medidas la Ley prevé la aprobación del llamado “Programa de Desarrollo Rural Sostenible”, como instrumento de planificación de la Administración General del Estado, que “concretará los objetivos y planes y actuaciones sectoriales a desarrollar por dicha Administración y los que sean concertados con las Administraciones de las Comunidades Autónomas” (art. 5).

Hay que tener en cuenta, sin embargo, que las previsiones de esta Ley 45/2007 no parecen haber tenido hasta ahora un largo recorrido, pues no consta la aprobación de nuevos planes desde 2014, año en el que finalizó la vigencia del Primer Programa de Desarrollo Rural Sostenible para el período 2010-2014, aprobado por el Real Decreto 752/2010, de 4 de junio.

Sin perjuicio de ello, desde las Entidades Locales se insiste en la “Necesidad de una legislación básica estatal armonizada que sirva como instrumento para permitir lograr la igualdad y la cohesión de todos los territorios. Una ley Ad Hoc, dotada económicamente y en la que el mundo local participe desde su redacción para que después sean las Comunidades Autónomas las que adapten esa legislación a la realidad particular de cada territorio”.

2.2 Leyes autonómicas

2.2.1 Galicia

La Comunidad gallega muy recientemente ha aprobado sendas leyes con incidencia en la cuestión demográfica:

– La Ley 1/2021, de 8 de enero, de ordenación del territorio de Galicia, que, entre los fines y objetivos de la ordenación del territorio, incluye los de “d) Promover el impulso y la dinamización demográfica de Galicia a través del desarrollo sostenible y el equilibrio territorial y social, de forma que se creen entornos favorables para el asentamiento de la población” [y] e) La fijación de los núcleos de población que, por sus características y posibilidades, tengan que constituirse en impulsores del desarrollo socioeconómico de una zona, evitando la despoblación del medio rural, en atención a lo previsto en el artículo 8”.

– Ley 5/2021, de 2 de febrero, de Impulso Demográfico de Galicia. Esta Ley persigue como principio rector el equilibrio territorial, “que garantice el acceso equitativo a las oportunidades y los servicios públicos y corrija las desigualdades entre los diferentes territorios de Galicia y las zonas de interior y de costa y, particularmente, la polarización entre el medio rural y el urbano”(art. 4.e).

La Ley se propone incorporar la perspectiva demográfica en los procesos de elaboración de normas y de planificación autonómicas -que deben incorporar un análisis de su impacto demográfico- así como en el diseño y desarrollo de las políticas de las distintas administraciones públicas de Galicia, tanto regionales como locales (arts. 3.1, 7 y 8.)

Dentro de las políticas públicas para el impulso demográfico que detalla el título II de esta Ley, son sus capítulos V y VI los que más directamente abordan el problema de la despoblación.

El primero de ellos, se refiere al establecimiento de medidas que impulsen tanto la atracción de nueva población -identificando necesidades que presenta el mercado laboral gallego y con el desarrollo de programas de acogida que faciliten la integración de nuevas personas que se asienten en Galicia-, como el retorno de la población gallega residente en el exterior, pues, según la Exposición de Motivos, “la estructura de la población permanece aún afectada por los intensos procesos migratorios del siglo pasado”.

Por su parte el capítulo VI, contempla acciones concretas para conseguir el deseado equilibrio entre los distintos territorios de la Comunidad, el urbano y el rural y costero no urbano.

Sin ánimo de exhaustividad, las mismas van destinadas a garantizar la accesibilidad a los servicios públicos básicos de carácter educativo, sanitario, social y de Justicia; la extensión de las redes de telecomunicaciones a todo el territorio; el fomento del turismo rural; el acceso a la cultura; a los servicios financieros y bancarios; el acceso a la tierra para fijar población. Junto a ello se persigue, sin dejar de lado las actividades agroforestales y marítimo-pesqueras, el impulso de otras actividades que permitan la modernización y diversificación de la estructura económica del medio rural y costero no urbano. Se detallan a su vez las medidas a adoptar por la Administración para su consecución, entre otras, la puesta en marcha de programas de relevo generacional, el impulso de la transferencia de conocimiento con las universidades, el fomento del uso de las nuevas tecnologías para la transformación y comercialización de los productos, la aprobación de incentivos y bonificaciones impositivas a la inversión, facilidades en el acceso a suelo empresarial, apoyo al comercio de proximidad, o el reconocimiento de la condición de empresa o entidad con “responsabilidad social territorial”, en el caso de que con sus acciones incremente el empleo local o mejore el patrimonio natural y cultural o la calidad de vida de la zona rural, condición que puede ponderarse específicamente en las convocatorias de ayudas públicas y en el otorgamiento en régimen de concurrencia de títulos habilitantes para actividades económicas de competencia autonómica.

2.2.2 Castilla-La Mancha

Más reciente aún es la aprobación de la Ley 2/2021, de 7 de mayo, de medidas económicas, sociales y tributarias frente a la despoblación y para el desarrollo del medio rural en Castilla-La Mancha, que pretende afrontar los factores de envejecimiento de su población, las bajas tasas de natalidad y el agravamiento de los desequilibrios en la distribución de la población, en una Comunidad con un perfil eminentemente rural, “en la que más del 90% de su geografía es rural, y en la que más de la mitad de sus municipios tiene menos de 500 habitantes, y solo 12 sobrepasan los 30.000 habitantes” (Exposición de motivos).

Al igual que la ley gallega, son múltiples los títulos competenciales que amparan su adopción, en correspondencia con la diversidad de ámbitos en los que pretende incidir para la consecución de sus objetivos.

La Ley recoge medidas para garantizar el acceso en zonas despobladas a los servicios públicos esenciales – sanidad, educación, servicios sociales y transporte, con un modelo adaptado a la demanda-.

En el plano económico prevé mecanismos para la creación o mantenimiento del empleo en el medio rural, y un programa de “Retorno de Talento Interno”. Compromete además el apoyo a sectores claves en el medio rural, como el de la bioeconomía, el agrario, agroalimentario y el forestal y se propone facilitar la accesibilidad a los servicios bancarios.

Las medidas de cohesión social se relacionan con la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, el apoyo para el acceso a la vivienda, o el impulso de programas culturales y de ocio.

Por su parte, para conseguir la cohesión territorial se contempla el fomento de las energías renovables, la garantía de un servicio de abastecimiento de agua o la conectividad digital de calidad para todas las localidades.

Finalmente, establece incentivos fiscales para fijar población, tales como las deducciones en el IRPF por residencia y estancia efectiva en zonas escasamente pobladas; por adquisición o rehabilitación de la vivienda habitual en ellas; y por traslado de la residencia habitual por motivos laborales a las mismas.

2.2.3 Otras iniciativas legislativas autonómicas

Otras Comunidades Autónomas, también con problemas perentorios de despoblación, han iniciado procedimientos normativos destinados a la aprobación de leyes específicas sobre la cuestión. Es el caso de Extremadura y Castilla y León.

El Anteproyecto de ley de medidas ante el reto demográfico y territorial de Extremadura, según consta en el trámite de consulta previa publicado en su Portal de Transparencia el 13 de noviembre de 2020, pretende impulsar, de forma transversal, políticas demográficas y de desarrollo territorial,  al amparo de distintas competencias de la Comunidad: “fomento del desarrollo económico y social dentro de los objetivos de la política económica nacional (artículo 9.1.7), agricultura, ganadería y pastos e industrias agroalimentarias (artículo 9.1.12), creación y regulación de denominaciones de origen y otras menciones de calidad (artículo 9.1.13), caza y explotaciones cinegéticas, pesca fluvial y lacustre y acuicultura (artículo 9.1.14), organización, funcionamiento y régimen de las cooperativas y entidades asimiladas, fomento de la economía social (artículo 9.1.17), políticas de igualdad de género (art.9.1.29), urbanismo y vivienda (artículo 9.1.31) ordenación del territorio (artículo 9.1.32), desarrollo sostenible del medio rural y tratamiento especial de las zonas de montaña (artículo 9.1.34), y obras e infraestructuras públicas de interés regional (artículo 9.1.38)”.

También se encuentra en tramitación el Anteproyecto de Ley de Dinamización Demográfica de Castilla y León. El 4 de febrero de 2021 ha finalizado el trámite de consulta previa a la elaboración del texto del anteproyecto que regula el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Según consta en la consulta, la Comunidad de Castilla y León es la región más extensa de España, pero, con una población de 2.399.548 habitantes, es la que menos peso tiene en la población nacional. La densidad media de población es de 25,5 habitantes por km2 (la menor de toda España), pero existen zonas con densidad inferior a 10 habitantes por km2, consideradas como auténticos “desiertos demográficos”.

En línea con las normas de otras Comunidades Autónomas, la de Castilla y León también persigue, como objetivo general, incorporar la perspectiva demográfica en todas las políticas públicas, a fin de fijar y atraer población. Como objetivos específicos la consulta detalla los de incrementar la sensibilización hacia los valores y posibilidades del medio rural; propiciar la diversificación productiva para ampliar la base económica y social del medio rural; y el de fomentar la colaboración público-privada y la participación pública en los planes y actuaciones en materia de dinamización demográfica.

3. Conclusión

La breve exposición realizada pone de manifiesto la preocupación del legislador por la cuestión demográfica y la tendencia a abordar su solución con vocación integral, coordinando las principales políticas públicas que pueden coadyuvar a la mejor solución de los retos demográficos. El contexto actual de la pandemia que ha originado la COVID-19 debiera ser propicio para la dotación de los distintos proyectos a acometer para su puesta en práctica, teniendo en cuenta que el Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2021,incluye precisamente como “política palanca” la “Agenda urbana y rural y la lucha contra la despoblación” para lograr uno de sus ejes transversales, el de la “cohesión social y territorial”.

Artículo de Beatriz Martín Lorenzo, Letrada del Consejo Consultivo de Castilla y león y del Tribunal de Recursos Contractuales de Castilla y León.